改革开放四十周年:我国食品安全问题关注重点变迁及内在逻辑【转】
摘 要：食品安全问题关系国计民生, 一直是社会各界广泛关注的焦点。基于政策法规、主流期刊、权威媒体的三维视角, 首先从“是什么”的角度对改革开放四十年以来我国食品安全问题关注重点的变化进行了系统梳理, 总体上, 我国食品安全问题关注重点的变化轨迹可描绘为“食品数量安全→食品数量和卫生安全→食品质量安全→食品质量和营养安全”;其次进一步从“为什么”的角度剖析不同历史阶段我国食品安全问题关注重点变迁的内在逻辑, 揭示导致以上变化的主要驱动因素;最后总结改革开放以来我国食品安全领域的重要成就, 指明我国食品安全问题的发展方向。
一、引言
食品安全是一个综合性的概念体系, 包含食品数量安全、质量安全和营养安全三个层次的含义 (胡颖廉, 2016) , 其中, 第一层的数量安全强调的是一国的食品供给数量能够满足人口的基本需求 (FAO, 1974;刘为军等, 2007) ;第二层的质量安全指的是食品的制作和食用不会使消费者的健康受到损害 (WHO, 1996) ;第三层的营养安全指的是人类从食物中所摄取的糖类、蛋白质、脂肪、维生素、矿物质、纤维素等能够满足营养和健康的需求 (刘汉霞, 2005) 。目前, 大多数情况下食品安全主要指的是食品的质量安全。作为一个重大的民生、经济和政治问题 (汪洋, 2013) , 食品安全一直备受社会各界的关注。改革开放四十年来, 我国食品安全出现过种种问题, 也取得了巨大的成就, 总体在曲折中前进、发展。
系统梳理我国食品安全问题关注重点的变化历史, 准确把握我国食品安全问题的发展趋势, 对于“实施食品安全战略, 让人民吃的放心”具有重要指导意义。王可山等 (2018) 对改革开放以来我国的食品安全相关政策进行了梳理, 并对食品安全政策变迁的特征进行了剖析;曾蓓等 (2012) 基于政策演进回溯方法回顾了1978—2011年我国食品安全规制政策;梅星星 (2017) 逐一分析了建国以来我国各个历史时期食用农产品质量安全政府监管行政主体、法律法规制度和政府监管内涵的演变轨迹;张峻豪 (2014) 从产权理论视角对我国食品安全监管模式的变迁做了全面分析;Zhang等 (2018) 回顾了过去50年来我国食品安全标准体系的演变;张喜才等 (2010) 在分析了每次食品安全事件中政府监管的利弊得失和制度变迁后认为政府部门后发改进的食品安全监管制度不能有效监管我国食品安全;李光德 (2004) 、颜海娜等 (2009) 、李怀等 (2009) 、Liu (2010) 、袁文艺等 (2011) 还分析了我国食品安全管制制度的变迁规律、主要特征、变迁动因等。可以看出, 目前学术界多基于政府监管的视角分析我国食品安全政策、管制制度的演变, 而从更加综合的视角来研究我国食品安全问题关注重点变迁的成果还较为少见。基于此, 本文拟从政策法规、主流期刊、权威媒体三个更加综合的视角来系统分析改革开放以来我国食品安全问题关注重点的变化, 并进一步剖析导致这种变化的主要驱动因素, 为后续食品安全政策调整和理论研究提供基础依据。
二、我国食品安全问题关注重点的变迁轨迹
改革开放四十年, 根据我国经济社会和食品产业的发展, 食品监管体制、科学技术、消费观念等的变化, 同时结合食品“数量”、“质量”、“营养”安全三个层次的概念, 我国食品安全问题关注重点的变迁轨迹可以划分为四个阶段。本部分将主要从“是什么”的角度描绘出我国食品安全问题关注重点的变迁轨迹。
(一) 关注食品数量安全、全力解决人民群众温饱问题的基础阶段 (1978—1992年左右)
改革开放伊始至二十世纪九十年代初, 百废待兴、百业待举, 我国社会主要矛盾在食品安全领域的具体体现是人民群众对食品的基本需求同紧张的食品供给之间的矛盾 (闫志刚, 2018) , 因此这一阶段对食品安全问题的关注重点主要集中在食品的数量安全上, 尤其是保障粮食等初级农产品的供应上。
从政策法规来看, 1978年召开的十一届三中全会决定将工作重心转移到经济建设上来, 并要求全党集中主要精力把农业尽快搞上去;随后, 1981年, 中央召开全国农村工作会议肯定了包产到户、家庭联产承包等生产责任制, 大大促进了农民的生产积极性、解放了农村生产力;1982年第一个关于农村问题的“一号文件”《全国农村工作会议纪要》下发, 成为了农村经济体制改革的历史性节点 (王可山等, 2018) 。从1982—1986年下发的中央“一号文件”可知, 大力发展生产力、保障食品供给一直是这一时期的主旋律。不同历史时期需要抓主要矛盾和主要任务, 这一阶段国家政策主要将目光聚焦在食品数量安全上, 其他食品安全问题次之。该阶段食品质量安全的概念尚未成熟, 国家共颁布了6部与食品卫生有关的国家法律、6部行政法规和23部部委规章, 其中比较有代表性的是1979年颁布的《食品卫生管理条例》和1982年实行的《食品卫生法 (试行) 》。另外, 该阶段我国处在计划经济向市场经济转轨的过渡期, 政企尚未完全分离, 实行的是卫生部门主导、其他部门辅助的食品卫生监管模式。
从主流研究领域来看, 1979—1992年间, 以“粮食安全”和“食品卫生”为主题词发表在CNKI全文期刊数据库中的CSSCI期刊几乎没有, 所能查询到的核心期刊的数量也相对较少。
从媒体报道来看, 受经济和社会发展水平的制约, 这一时期我国媒体发展刚刚起步, 电视尚未普及, 因此报纸和广播是进行食品安全报道最主要的两种媒体传播方式, 主流媒体主要有《人民日报》等党报和创刊于1984年、当时食品行业内最具公信力和影响力的唯一专业性报纸《中国食品报》 (唐爱慧, 2016) 。总体来看, 这段时期有关食品安全的报道比较少, 主要是由食品卫生问题导致的食品安全事故, 比较典型的是1988年《人民日报》全程跟踪报道的上海甲肝事件, 30万市民因食用受污染的毛蚶而感染甲肝疫情并致使47人死亡。
(二) 由关注食品数量安全逐渐转向关注食品卫生安全的过渡阶段 (1993—2002年左右)
1992年邓小平南巡讲话进一步在我国确定了实行社会主义市场经济体制, 此后我国经济快速发展。到二十世纪末前后, 我国食品供给总量基本实现平衡, 人民群众的温饱问题初步得到了解决。与此同时, 社会各界对食品卫生安全的关注度也越来越高。
首先, 政策法规视角下, 1993年在国务院的机构改革中, 轻工业部门七个部委被撤销, 存在了44年之久的轻工业部委开始退出历史舞台, 食品饮料等制造行业的主体在体制上与轻工业主管部门逐步正式分离, 政府只负责食品安全监管工作, 而不过多干预企业的市场行为, 政企合一的食品监管模式被打破 (Liu, 2010) 。1993—2002年间, 我国共颁布8部食品安全相关国家法律以及67部部委规章。1995年正式颁布施行的《食品卫生法》进一步对卫生部门食品卫生监督管理的主导地位进行了确立和强化, 也标志着我国食品安全管理工作进入法制化建设的新时期。
其次, 主流研究领域视角下, 以1993—2002年为时间跨度, CSSCI期刊为来源类别, 分别以“粮食安全”或含“食品数量安全”、“食品安全”或含“食品卫生”为主题词在CNKI全文期刊数据库中进行检索, 再经过人工阅读、筛选, 删除与主题无关、重复的文献, 最终分别获得112篇和29篇相关研究文献。高频关键词可以在一定程度上反映某一领域的主流研究方向。基于文献计量的分析方法, 以相关文献为研究对象, 运用可视化分析软件CiteSpace, 通过关键词分析可知, 与粮食安全有关的高频关键词除“粮食安全” (频次139) 外, 主要还有“粮食主产区” (频次8) 、“粮食产量” (频次8) 、“粮食库存” (频次4) 和“粮食供给” (频次4) 等;与食品安全有关的关键词除“食品安全” (频次19) 外, 还有“转基因食品” (频次8) 、“有机食品” (频次6) 和有机农业 (频次6) 等。
最后, 媒体报道视角下, 1990年代电视新闻是人们获取消息的主要渠道, 因此有关于食品安全的报道也主要是通过电视节目中的新闻消息被报道出来, 但是访谈和评论性质的报道体裁偏少, 报道数量也较少, 这一时期, 对食品安全问题进行报道的电视媒体主要是中央电视台, 报道栏目主要有《焦点访谈》、《每周质量报告》、《新闻调查》等, 报道的类别包括食品卫生事件、食品行业的卫生安全问题和国外的食品安全问题 (唐爱慧, 2016) 。二十一世纪之后, 报道体裁、电视台、报道栏目和报道类型才逐渐丰富起来, 报道数量也随之增多。
(三) 重视食品质量安全、不断加强食品质量安全监管的攻坚阶段 (2003—2012年左右)
进入二十一世纪之后, 我国市场经济体制改革进入深化期, 对外开放程度进一步加深, 食品工业迅猛发展, 阜阳劣质奶粉、苏丹红鸭蛋、三聚氰胺毒奶粉、皮革奶、瘦肉精、地沟油等一系列重大食品安全事件先后被曝光, 造成了极为恶劣的社会和国际影响, 其中仅是乳制品的污染就造成了18个案例成千上万例疾病、召回事件或贸易限制 (Kennedy, 2008) 。到目前为止, “疑似含有三聚氰胺”仍然是美国FDA拒接进口我国食品的重要原因之一 (Wen等, 2018) 。食品领域的主要社会矛盾已由数量、卫生安全矛盾全面升级为质量安全矛盾。
为了改善我国的食品质量安全状况, 党和国家先后采取了各种措施和手段。第一, 中央政策层面上, 2004—2012年间, 除了2011年的中央“一号文件”外, 每年的中央“一号文件”都从不同的角度关注了农产品/食品的质量安全问题。第二, 法律法规层面上, 2003—2012年间, 我国共颁布4部食品安全相关国家法律、34部行政法规和287部部委规章。2006年通过的《农产品质量安全法》对农产品质量安全标准、产地、生产、包装和标识等作了详细的法律规定;2009年实施的《食品质量安全法》又对食品安全风险监测和评估、安全标准、生产经营、检验、进出口、食品安全事故处置、监管、法律责任等作了更加详尽的规定 (王可山等, 2018) , 和《食品卫生法》相比, 该法在监管模式、范围、标准等若干方面均有突破, 成为我国食品安全监管的基本法 (曾蓓等, 2012) 。第三, 监管模式层面上, 在此期间国务院先后进行了两次机构改革 (见图1) , 第一次是在安徽阜阳劣质奶粉事件发生之后, 2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》 (国发[2004]23号) 提出“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式;第二次是在2008年三鹿毒奶粉事件发生之后, 国务院将原食品药品监管部门并入卫生部门, 其综合监管、组织协调和依法查处重大事故的职能也随之划归卫生部。但是两次改革并没有真正解决食品监管过程中存在的权责不清、职能重叠、执法不力等问题。2010年国务院国家食品安全委员会成立, 开启了分段监管模式下的综合协调时代。
图1 2003—2012年我国食品质量安全监管模式
鉴于我国食品质量安全事件频发的现实背景, 学术界也开始对食品质量安全问题展开系列研究。其一, 从CSSCI期刊论文发文量来看, 2003年以来, 我国有关于食品质量安全的研究文献数量呈逐渐上升的趋势, 其中2003年仅有22篇, 2004—2008年分别为34篇、35篇、45篇、66篇和95篇, 2009—2012年分别为105篇、132篇、170篇和258篇, 可以看出学界对食品安全问题的关注度越来越高。其二, 从高频关键词分析结果来看, 除“食品安全” (频次680) 外, “食品安全监管” (频次107) 、“转基因食品” (频次79) 、“食品安全法” (频次64) 、“食品供应链” (频次35) 、“消费者支付/购买意愿” (频次32) 、“信息不对称” (频次29) 、“技术性贸易壁垒” (频次28) 等出现的频率较高。其三, 根据普莱斯定律, 同一主题中发表论文为m篇 () 以上的作者是该领域的核心作者 (练思婷等, 2016) , nmax为该领域最高产作者的发文量, 经计算2003—2012年间食品质量安全领域核心作者发文量应大于等于3篇 () 。受篇幅限制, 表1统计了前20名核心作者的相关信息。另外, 很多学者还基于一定规模的食品安全事件对该时期我国食品安全问题进行了系统分析, 研究结果一致表明, “明知故犯”的人为原因是导致我国食品安全问题的主要成因, 生产加工环节是供应链中最容易发生食品安全问题的薄弱环节, 食品生产加工企业是食品安全事故的主要责任主体 (刘畅等, 2011;文晓巍等, 2012;王常伟等, 2013;Xue等, 2013;Lam等, 2013;厉曙光等, 2014;Liu等, 2015;等) 。
表1 2003—2012年食品质量安全领域核心作者统计 (部分)
最后, 在我国, 食品安全监管长期存在着“先媒体曝光打头阵———后监管部门查处”的逻辑。随着互联网的迅猛发展和普及, 网络媒体逐步成为继报纸、广播、电视等传统大众传播媒体之后的第四媒体, 在食品安全监管中所发挥的作用也越来越大。“掷出窗外”网是由复旦大学研究生吴恒于2012年组织创建的一个有毒食品警告网站, 详细记录着2004—2012年间互联网媒体曝光的全国各省份的3000多条食品安全事件, 其中网络媒体类型主要包括新浪网 (32%) 、新华网 (15%) 、搜狐网 (12%) 、人民网 (12%) 、网易 (6%) 、食品伙伴网 (5%) 、腾讯网 (4%) 、中国新闻网 (3%) 和其他网 (11%) 。以此形成的《易粪相食:中国食品安全状况调查》显示, 2004—2011年间, 我国的食品安全问题主要呈现出涉及面特别广、手段特别狡猾、危害特别巨大、查处特别困难的显著特征。
(四) 实施食品安全战略、兼顾食品质量和营养安全的转折阶段 (2013年之后)
2013年以来, 我国食品安全形势总体趋稳向好, 2017年我国食品总体抽检合格率、主要农产品检测合格率、进出口食品抽检合格率以及食品相关产品合格率分别达到97.6%、96%、99%和97.6%, 期间未发生系统性区域性重大及以上食品安全突发事件, 重点食源性疾病基本得到控制。然而, 我国的食品安全形势依然较为严峻, 系统性食品安全风险还将长期存在。随着中国特色社会主义进入新时期, 食品领域的主要矛盾已经转化为不平衡不充分发展的矛盾, 食品质量安全、营养相关疾病已成为制约民生发展、威胁公众健康的重要因素。
一方面, 党和国家依然高度重视食品质量安全问题, 2015年5月, 习近平总书记强调落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责“四个最严”的要求, 切实保障食品安全;同年, 李克强总理提出以“零容忍”的举措严惩食品安全违法犯罪行为;党的十九大报告进一步强调“实施食品安全战略, 让人民吃的放心”。2013—2018年间, 国家共颁布7部食品安全国家法律, 48部行政法规和37部部委规章, 2015年10月, 新修订的《食品安全法》正式施行, 这部被称为“史上最严”的食品安全法典, 明确提出“预防为主、风险管理”的食品安全治理原则。2013年, 新一轮的食品药品体制机制改革中, 国家食品药品监督管理总局诞生, 原食品安全办、食药部门、工商部门、质检部门的职能进行了整合, 形成了三位一体的食品安全监管机制 (见图2) 。2018年, 国家市场监督管理总局组建, 具体承担国务院国家食品安全委员会的职责, 同时, 国家食品安全委员会保留, 原国家食药总局、工商部门和质监部门不再保留;农业农村部组建, 继续负责农畜产品质量安全, 原农业部不再保留;国家卫生健康委员会组建, 原国家卫生与计划生育委员会不再保留, 食品安全统一监管的时代正式到来。另外, 2013—2017年间, CSSCI期刊共发表1181篇研究论文, 其中2013年273篇, 2014年271篇, 2015年238篇, 2016年201篇, 2017年198篇, 相关研究的发文量逐年递减;高频关键词显示“食品安全监管” (频次85) 、“食品安全风险” (频次72) 、“转基因食品” (频次60) 、“社会共治” (频次30) 、“食品安全犯罪” (频次20) 、“网络舆情” (频次18) 等是这段时间食品安全研究主要的关注重点。伴随着食品安全法律法规的完善和监管力度的加强, 人为因素所导致的食品安全问题逐步得到遏制, 解决微生物污染、化学性和环境污染所引起的食品安全问题将是今后我国食品安全工作的重中之重。
图2 2013年之后我国食品质量安全监管模式
表2 2013—2017年食品质量安全领域核心作者统计 (部分)
另一方面, 食品安全营养问题逐步显现, 我国同时面临着营养过剩和营养缺乏的双重压力, 尤其是受我国城乡居民食品消费膳食结构的改变 (动物性食品和高蛋白食物摄入量的增加) 和体育锻炼的缺乏等因素的影响, 与膳食营养相关的高血压、高血糖、高血脂和糖尿病等慢性疾病发病率快速增长 (旭日干等, 2015;杨朝慧等, 2017) 。《中国居民营养与慢性病状况报告 (2015) 》的数据显示, 2012年全国6~17岁儿童青少年的超重率和肥胖率分别为9.6%和6.4%, 和2002年相比, 上升了5.1%和4.3%, 18岁及以上成人的超重率和肥胖率分别为30.1%和11.9%, 比2002年上升7.3%和4.8%, 18岁及以上的成人高血压患病率高达25.2%, 糖尿病患病率为9.7%。国际糖尿病联盟 (IDF) 公布的数据显示, 2017年, 我国20~79岁的成年糖尿病患者数量达到1.14亿人, 是全球糖尿病人数最多的国家。营养相关慢性病不仅严重影响着国民的身体健康和生活质量, 也给国家带来了沉重的医疗负担。为此, 国务院印发了《中国防治慢性病中长期规划 (2017—2025年) 》、《“健康中国2030”规划纲要》等, “健康中国”已上升为国家战略。
总的来说, 基于政策法规、主流期刊和主流媒体的视角, 改革开放以来我国对食品安全问题的关注重点变迁轨迹如图3所示。
图3 改革开放以来我国食品安全问题关注重点变迁轨迹图
三、我国食品安全问题关注重点变迁的内在逻辑
透视改革开放以来我国食品安全问题关注重点的变迁轨迹, 每个阶段的变迁均呈现出规律性的变化。本部分将着重从“为什么”的角度解释不同阶段我国食品安全问题关注重点变迁的内在逻辑, 揭示这种规律变迁的主要驱动因素。
图4 改革开放以来我国食品安全问题关注重点变迁主要驱动因素理论模型
民以食为天。食品安全问题在任何时期都是至关重要的时代课题。纵观改革开放四十年来我国食品安全问题关注重点的变化历程, 食品产业基础和消费需求嬗变是导致这种变化的基础层面的主要因素 (胡颖廉, 2016) , 食品安全法律法规、监管体制机制、信息不对称、生产条件与环境、食品工业和技术的发展、道德观点的变化等是具体因素, 食品安全监管部门、食品生产经营主体和消费者等各方利益关联主体之间的博弈是重要因素。
1978—1992年, 我国经济发展总体处在贫困落后的状态, 城镇居民家庭1978年的人均可支配收入为343.4元, 1992年为2026.59元, 恩格尔系数高达52.93%, 农村居民家庭1978年的人均纯收入仅为133.6元, 1992年为783.99元, 恩格尔系数由67.71%下降至57.55%, 城乡居民的生活水平较差。在此期间, 我国食品产业整体发展水平落后, 食品供应数量不足, 人民群众对食品的需求主要停留在马斯洛需求层次的最底层, “吃得饱”是人们生活的首要需求。因此, 该阶段国家的政策导向主要集中在保障食品数量安全上, 政策目标是促进农产品增产丰收。同时, 受经济发展水平的制约, 我国食品生产条件简陋、环境较差、技术和设备落后, 加之食品安全立法和监管制度存在缺陷, 检验检测技术支撑能力不足, 食品卫生难以得到有效保障, 由此导致的食品安全卫生事故时有发生, 很多主流媒体对此较为关注, 做了较多的跟踪报道, 学术界也就此问题展开了相关研究。
1993—2002年, 我国经济发展水平进一步提升, 人民生活水平逐步得到改善, 截止到2002年, 城镇居民的人均可支配收入增长至7702.8元, 恩格尔系数下降至37.7%, 农村居民的人均纯收入为2475.6元, 恩格尔系数为46.2%, 同时, 我国粮食的总产量增长至45705.8万吨, 食品工业总产值达到8433亿元, 城乡居民的温饱问题基本解决。在此情况下, 城乡居民尤其是城镇居民对食物的要求逐渐由数量转向质量。这一阶段食品安全问题集中表现在食品卫生上, 开始显现的原因主要有如下几条:第一, 随着食品产业的快速发展, 食品企业的数量和规模逐渐扩大, 食品产业链环节增加, 食品安全风险更加复杂化;第二, 为了增加农产品产量, 大量化肥、农药、兽药等农用化学品在种养殖环节被不当或违规施用, 造成了严重的源头污染, 且这种污染无法在短期内得到有效治理, 给人类健康和食品安全造成了极大的隐患 (Zhou等, 2009;Zhou等, 2014) ;第三, 食品安全法律法规仍不完善, 虽然《食品卫生法》的颁布有效预防和控制了食源性疾病, 但是其在内容、科学性、约束力等多方面均难以适应日益发展变化的社会形势和食品安全状况 (张喜才等, 2010) ;第四, 卫生部门为主、其他部门为辅的单部门食品安全监管模式存在诸多弊端, 例如卫生监督所的法律地位和权责模糊、监督执法任务繁重、财政投入的缺口比较大等 (颜海娜等, 2009) 。
2003—2012年, 我国的食品安全事件呈现“井喷”状态, 食品质量安全问题成为全民关注的焦点。这段时间, 国家虽然采取了一系列措施治理食品安全问题, 但是相关违法违规事件仍屡禁不止, 为什么会出现这种现象呢?
首先, 从食品企业自身来看, 部分企业受经济利益的驱动而违背诚信、道德甚至违法犯罪是导致我国各类食品安全事件频发的重要原因之一 (罗季阳等, 2016) 。为谋求经济收益、降低生产经营成本, 很多食品生产经营企业违规使用不合格原料和不安全辅料、超范围或者超剂量使用食品添加剂, 甚至滥用非食用物质, 这种经济利益驱动的食品掺假、欺诈行为严重威胁着广大消费者的身体健康和生命安全, 破坏了行业秩序, 阻碍了食品产业有序、健康发展。
其次, 从整个食品行业来看, 我国食品产业的规模化、集约化和规范化程度不高, 企业“多、小、散、乱”的特征显著, 尤其是小作坊、小摊贩、小餐饮的食品风险隐患较多, 监管难度大。和规模化的食品企业相比, 很多中小企业一方面在资金、技术、设备、人才等方面的资源条件较为匮乏, 质量安全管理水平相对较低, 另一方面市场风险抵御能力较弱, 面对激烈的市场竞争往往会选择机会主义行为 (王可山, 2012) 。另外, 检验检测技术滞后也为食品造假提供了潜在机会 (Spink等, 2011) 。
最后, 食品企业所处的外部环境因素也在很大程度上为各种食品安全问题的滋生提供了土壤。 (1) 食品安全立法不到位, 相关条款针对性不足, 食品标准体系不健全, 对食品违法犯罪行为惩处力度较轻, 对不法商家和违法分子不能起到很好的约束和威慑效果; (2) 多部门分环节的监管体制存在的职责交叉、重复监管、监管缺位等问题, 严重降低了食品安全监管效率, 给不法企业带来了可乘之机; (3) 我国自2001年加入WTO之后, 随着经济全球化的发展, 食品安全问题涉及的面越来越广, 食品安全风险呈现全方位、立体式的蔓延姿态, 监管环境日益复杂; (4) 面对庞大的监管对象和复杂的监管环境, 食品安全监管力量薄弱, 基层监管压力巨大, 监管人员、经费和装备不足, 监管能力与食品安全监管形势要求存在一定差距; (5) 在追求经济发展的背景下, 地方政府过度追求GDP而牺牲食品安全, 对食品产业链各个环节存在的质量安全问题不够重视, 甚至瞒报、包庇违法食品企业 (袁文艺等, 2011) ; (6) 消费者质量安全知识和信息较为缺乏, 食品安全意识和维权意识薄弱等都进一步助长了食品企业造假、欺诈的嚣张气焰; (7) 信息不对称可能存在于供应链的任何环节, 供应链上下游生产者、生产者与消费者、生产者与监管者之间的信息不对称使得安全食品供给与需求失衡, 从根本上导致了食品安全问题 (Nelson, 1970;Antle, 1996;Melis等, 2015) 。
2013年之后, 城乡居民的恩格尔系数均进一步下降至40%以下, 人们对美好生活的追求不仅对食品质量安全提出了更高的要求, 还对食品的营养安全更加注重。之所以会发生这样的转变, 一个重要的原因是我国食品安全治理水平的提升, 原有的食品安全问题在得到改善后, 新的问题也会随之显现, 人们对食品安全的需求和关注点也会随之发生变化。此阶段, 我国食品安全治理水平提高的原因主要有以下五条:一是食品安全法律法规和标准体系建设不断加强, 二是统一的食品安全监管模式不断完善, 三是食品安全社会共治格局初步形成, 四是食品安全监管技术支撑能力和信息化监管水平不断提升, 五是食品安全风险监测、风险评估和风险交流所发挥的作用日益显著。但不容忽视的是我国的食品安全问题仍面临着病原微生物、真菌毒素和重金属污染、农兽药滥用、非法添加、掺假造假等众多风险因素的威胁和挑战 (旭日干等, 2015) 。
四、结论与启示
综上分析, 改革开放以来我国食品安全问题关注重点的变化经历了“关注食品数量安全 (1978—1992) →关注食品数量和卫生安全 (1993—2002年) →关注食品质量安全 (2003—2012年) →关注食品质量和营养安全 (2013年之后) ”的路径轨迹。我国在食品安全领域取得了巨大成就, 为世界食品安全问题贡献了中国智慧和经验。在食品数量安全方面, 我国主要食用农产品的市场供给总量充足、种类齐全, 在国际贸易中的地位不断提高, 用不到世界9%的耕地面积养活了约占世界20%的人口。在食品质量安全方面, 我国的食品质量安全总体状况逐渐好转, 滥用非食用物质等恶性食品安全事件的数量逐渐减少, 系统性食品安全风险逐渐降低, 食品安全风险分布开始有和当前发达国家类似的趋势。英国经济学人智库 (Economist Intelligence Unit) 发布的《2017全球食品安全指数报告》 (GFSI) 显示, 中国在113个国家中排名第45位, 综合评分63.7分, 其中, 在供应充足度方面, 中国排名第48位;在食品质量与安全方面, 中国排名第38位;在食品可承受能力和自然资源及恢复力方面, 分别排名第47和66位, 总的来看, 中国的食品安全水平已经处在世界中上游、发展中国家前列。
目前我国的食品安全状况与人民群众日益增长的美好生活需求仍有一定差距, 进一步提升我国的食品安全水平、让人民吃得放心仍是任重道远的任务。总体上, 让人民吃得放心, 确保粮食数量安全是重要基石, 保障食品质量安全是关键枢纽, 实现食品营养安全是最高目标。促进安全优质食品增量供给、遏制膳食营养失衡导致的慢性非传染性疾病的高发态势是当前乃至今后很长一段时间的重要任务。
——END
编者后注：
本文转自：文晓巍,杨朝慧,陈一康,温思美.改革开放四十周年:我国食品安全问题关注重点变迁及内在逻辑[J].农业经济问题,2018(10):14-23.
注释、参考文献略，格式稍有调整。
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